Basel ist zu klein

1892 umfasste die damalige Stadt Zürich 169 ha und zählte 28'099 Einwohnerinnen und Einwohner. Mit den Eingemeindungen von 1893, der Stadtvereinigung mit insgesamt 11 Vorortgemeinden, nahm der Stadtumfang Zürichs über Nacht auf 4499 ha und die Einwohnerzahl auf 121'057 Personen zu. Es war ein Sprung in eine völlig andere Grössenordnung. Eine zweite Eingemeindung fand 1934 statt, weitere acht Vorortgemeinden schlossen sich der Stadt an und erhöhten ihre Einwohnerzahl noch einmal um fast 50'000 Personen. Das Territorium der Stadt Zürich stieg auf 8774 ha oder 87,74 km2.

In den meisten grösseren Städten der Schweiz wurden Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts Eingemeindungen vorgenommen. Die Ausnahme war Basel, die Kantonstrennung von 1833 hatte schon den Gedanken an mögliche Eingemeindungen undenkbar gemacht. Um 1890 war höchstens eine Vereinigung von Riehen mit der Stadt noch ein Thema, das aber mit der Entwicklung Riehens immer weniger aktuell wurde und übrigens die kleine Anzahl der Landgemeinden im Stadtkanton weiter vermindert hätte. Eine solche verschwand 1908, als Kleinhüningen mit der Stadt vereinigt wurde. Es bleiben im Kanton Basel-Stadt nur noch zwei Landgemeinden, beide rechtsrheinisch gelegen.

Die Beweggründe für Eingemeindungen in der Schweiz lagen auf ganz verschiedenen Gebieten: Wenn einstige Vorortgemeinden baulich mit der Stadt zusammenwachsen, wird es sinnvoll, Strassenbau, Tiefbauanlagen, Verkehrserschliessungen unter einer einheitlichen Führung vorzunehmen. Vereinheitlichte Polizeidienste, ein gemeinsames Schul- und Erziehungswesen, gleiche Steueransätze und Gebühren werden in zusammengebauten Gebieten funktionell vernünftig, vor allem wenn sonst die Kinder auf der einen Strassenseite ein anderes Schulhaus als die Kinder auf der anderen Strassenseite besuchen müssen. Ein einheitliches Baugesetz ist aus gewerblichen und ästhetischen Gründen nötig; die Versorgung und Entsorgung des ganzen Gebietes lässt sich rationeller organisieren. So war ein blosser Machtzuwachs im Hinblick auf ein grösseres kommunales Territorium und höhere Einwohnerzahlen weniger das ausschlaggebende Motiv, auch wenn das in der Öffentlichkeit manchmal so dargestellt wurde.

Basel kann nicht eingemeinden
Dem kleinsten Kanton der Schweiz Basel-Stadt blieben diese Möglichkeiten der Eingemeindung der Kantonstrennung wegen versperrt. Dazu kam als baslerische Besonderheit die Tatsache, dass mit der Stadt ebenfalls zusammenwachsende Vororte wie Weil-Friedlingen, Lörrach-Stetten oder St-Louis nicht nur in anderen Kantonen, sondern in anderen Nationalstaaten liegen. Grenzüberschreitende Planungen, etwa für die Aktivierung der Wohnlagen am Rhein unterhalb der heutigen Stadt, sind nicht möglich, weil in den Nachbarländern die Kompetenzen zwischen Gemeinden, Landkreisen und Departementen völlig anders verteilt sind.

Der weitaus kleinste und zugleich am dichtesten besiedelte Kanton der Schweiz, eben Basel-Stadt, führt in der städtebaulichen Realität und in den statistischen Daten zu zwei sehr verschiedenen Bildern. Die Grenze zwischen der Stadtgemeinde Basel und Allschwil ist praktisch kaum mehr sichtbar, dasselbe gilt für Binningen und – etwas weniger – für Bottmingen; Birsfelden ist so durch die Birs von der Stadt getrennt, wie das einst Kleinhüningen durch die Wiese war. Der nördliche Teil der Gemeinde Münchenstein gehört baulich ebenfalls mehr zur Stadt als zur früheren Dorfgemeinde. (Das kann auch für Weil-Friedlingen gelten, das eher zu Basel als zum alten Dorf Weil zu gehören scheint.)

Der Kanton Basel-Stadt zählt 3695 ha, die eher nur theoretisch sichtbare Stadtgemeinde Basel beansprucht davon bloss 2385 ha. Die mit der Stadt fest oder weitgehend zusammengewachsenen Vorortgemeinden Allschwil, Binningen, Birsfelden, Bottmingen, Münchenstein umfassen zusammen 3604 ha, also sogar ein bisschen mehr als der Grundbesitz der eigentlichen Stadtgemeinde. Das sind etwas über fünf Prozent des gesamten Gebietes des Kantons Basel-Landschaft, das 51'755 ha umfasst, also 14 mal grösser als Basel-Stadt ist.

Die Bevölkerungszahlen geben ein analoges Bild: Ende 2002 zählte der Kanton Basel-Stadt 188‘000 Einwohnerinnen und Einwohner, von denen etwas über 166'000 in der Stadtgemeinde selber wohnten. Der Kanton Basel-Landschaft zählte 265‘500 Einwohnerinnen und Einwohner, von denen 60'650 in den Stadtvororten Allschwil, Binningen, Birsfelden, Bottmingen und Münchenstein wohnten. Der Kanton Basel-Stadt würde also mit den mit der Stadt vereinigten Vororten statt nur 188'000 Einwohnerinnen und Einwohner 248‘650 Personen zählen, käme fast an die Einwohnerstärke von Basel-Landschaft heran.

Stadt oder Agglomeration?
Fliegt man über Basel hinweg ist das Bild der Stadt dasjenige einer grossen Agglomeration, die unregelmässig dicht ganz verschiedene Vororte an sich heranzieht. Die Stadtagglomeration bildet sich am intensivsten auf der Südseite der Stadt aus, wo überbaute Flächen weit in einzelne Täler hineinragen. Auf der Nordseite fallen im Bild aus der Luft die zum Teil intensiv genutzten Verkehrsflächen auf, vom Flughafen in Blotzheim über die Geleiseanlagen der Deutschen Bahn bis zu den Hafenanlagen oberhalb von Basel. Je nachdem, wie gross man den Radius wählt, leben in der grösser verstandenen Region Basel um die 400'000 Einwohnerinnen und Einwohner. In blossen Zahlen ist merkwürdig dabei, dass die Stadtgemeinde Basel mit nur 166'000 einwohnenden Personen die Zentrumsfunktion für dieses grosse Gebiet mit wesentlich mehr Einwohnern übernehmen muss. Die Stadtgemeinde leidet demografisch an Personengruppen, die aus Alters- oder Einkommensgründen in ihrer Mobilität reduziert sind, während gut verdienende Stadtbewohner noch immer auf die Landschaft ziehen und sich Eigenheime bauen. Blutet die Stadt Basel aus?

Die eingeschnürte Stadt
Man muss sich darüber klar werden, dass die räumliche Dispositionsfreiheit des Gemeinwesens Stadt Basel äusserst limitiert ist, wesentlich neue Entwicklungen sind nur noch auf wenigen Restarealen möglich. Hier bietet sich in erster Linie der Landbesitz der deutschen Bundesbahn im Norden an, der jetzt zu einer neuen Quartierplanung geführt hat. Noch ist nicht absehbar, was hier für ein Stadtteil entstehen soll.

Eingemeindungen von Vororten als einen Machtzuwachs der Stadtgemeinde zu betrachten, ist eine vom Publikum leicht und gern übernommene Perspektive. Es heisst dann einfach: Die Stadt möchte wachsen, damit sie sich auch fiskalisch besser stellt und in ihrem Gewicht unter den grossen Städten der Schweiz zunimmt. (Basel hat erst vor kurzem den Rang der zweitgrössten Schweizer Stadt an Genf verloren.) Die Opposition zu solchen Stadterweiterungen beruft sich dann gern auf die bisherige und in der Sache sogar erwünschte Selbständigkeit der Vorortgemeinden. Es wird als positiv empfunden, dass der immer dichter überbauten Stadt selbständige Vorortgemeinden mit eigenen Verwaltungen und einem gesunden Selbstbewusstsein gegenüberstehen. Aber weil sie in einem anderen Kanton liegen, braucht man sich über die Möglichkeit eines Anschlusses an die Stadt Basel nicht weiter den Kopf zu zerbrechen.

Was man übersieht, sind die dadurch entstehenden Zwänge für die Stadt selber. Da hilft wieder der Blick auf Zürich als auffallendstes Beispiel: Grosse Dienstleistungszentren sind zum Beispiel in Zürich-Altstetten entstanden. Das Fernsehen DRS und die frühere Messe Zürich sitzen in Zürich-Oerlikon. Zürich-Enge hat sich zu einem Stadtquartier von markanter Eigengesetzlichkeit entwickelt. Die Erweiterungsbauten der ETH Zürich liegen auf dem Gebiet einer früheren Vorortsgemeinde. Die Beispiele liessen sich vermehren und bringen eine Sache klar zum Ausdruck: Die Erweiterungen der Stadtgemeinde haben sie in die Lage versetzt, neue Institutionen und Betriebsstätten an den einstigen Stadtrand zu verlegen, ohne sie in andere Gemeinden mit einer anderen Fiskalität auszulagern.

Man muss diesen Sachverhalt auch einmal in blossen Zahlen definieren. Die Stadtgemeinde Basel verfügt über ein Territorium von 2385 ha. Das vergleicht sich mit anderen Schweizer Städten wie folgt: Zürich 8774 ha, Genf 1586 ha, Bern 5161 ha, Lausanne 5477 ha und St. Gallen 3938 ha. Würden Bern, Lausanne und St. Gallen ihr kommunales Territorium so dicht erschliessen wie die Stadt Basel, würden sie ihr den Rang bevölkerungsmässig ablaufen. Gemessen an ihrer geistigen und wirtschaftlichen Bedeutung ist die Stadtgemeinde Basel geradezu beängstigend klein. Sie steht unter dem Zwang, Land dem Wohnungsbau zu entziehen, um es für den institutionellen Ausbau zur Verfügung zu stellen. Dabei gerät sie in die problematische Nähe der Kantonsgrenze, wie sich das im Sportzentrum St. Jakob erkennen lässt, bei dem die Aufteilung von Eintritten sowie Gebühren und der Polizeikosten zu komplizierten Debatten führt. Die Universität ist aus alter Gewohnheit auf den eigentlichen Stadtbann angewiesen; dass sie neue Institute zum Beispiel in Binningen (wenn es ein Teil der Stadt wäre) ansiedeln könnte, steht nicht zur Diskussion. Eine auffällige Entwicklung macht das Quartier des Dreispitzes mit, auf dem die Kantonsgrenze mitten durch das Areal läuft. Von der topografischen Lage und der Verkehrsanbindung her betrachtet, wären diese nördlichen Gebiete der Gemeinde Münchenstein eine geradezu ideale Stadterweiterung, wie sie sich in ersten Akzentsetzungen – etwa dem Schaulager – bemerkbar macht. Die Architekten Herzog und de Meuron sind der Meinung, dass die Entwicklung des Dreispitzareals und des nördlichen Teilgebietes von Münchenstein sogar eigentliche Hochhäuser aufnehmen könnte. Aber wie sollen jetzt solche Planungsvorhaben zwischen einer vom kantonalen Regierungsrat verwalteten Stadtgemeinde und einer ausserkantonalen Vorortgemeinde überhaupt an die Hand genommen werden?

Das Beispiel des 1908 mit der Stadtgemeinde Basel vereinigten Kleinhüningens ist lehrreich. Natürlich bedeutet die Aufgabe einer kommunalen Autonomie auch einen realen politischen und sozialen Verlust. Aber absehbar war schon im 19. Jahrhundert, dass das kleine Dorf auf der anderen Seite der Wiese mit der Entwicklung der Rheinschifffahrt eine neue Funktion bekommen musste. Als selbständiges Dorf und (nach dem Beispiel von Riehen) so weitgehend wie möglich unabhängig von Basel hätte die Transformation Kleinhüningens zu einer eigentlichen Hafenstadt gar nicht stattfinden können. Vom Ende des 19. bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts hat sich im Kleinhüningen genannten Stadtteil von Basel eine sehr spezifische soziale Struktur der Hafenarbeiter und der Chemiearbeiter entwickelt, die sogar grossstädtische Merkmale aufwies. Heute beginnt sie zu verblassen, zugleich stellt sich häufiger die Frage, ob die nicht mehr so stark frequentierten Hafenanlagen nicht auch für ganz andere Zwecke herangezogen werden könnten. Die gemeinsame Bewirtschaftung der Häfen von Kleinhüningen und Birsfelden ist heute ein sich über Jahre hinschleppendes Problem von höchster partnerschaftlicher Komplexität. Wäre Birsfelden nach dem Muster von Kleinhüningen ein Stadtteile von Basel, wäre diese Zusammenlegung vermutlich schon längst abgeschlossen.

Gibt es Alternativen?
Die partnerschaftlichen Bemühungen der beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft sind alles andere als krisenresistent. Bei ernsthaften Belastungen finanzieller Natur scheint der partnerschaftliche Wille sofort wegzuschmelzen, und die sachlichen Probleme etwa der Universität, der Medizinischen Fakultät, der gemeinsamen Spitalplanung, der Kulturfinanzierung etc. bleiben unerledigt. Dass im Kanton Zürich der Kanton die Oper, die Stadt das Schauspielhaus trägt, kann für Basel kein Modell sein. Das städtische und betriebswirtschaftliche Kuriosum, dass auf dem Basler Stadtboden Trambahnen in verschiedenen Farben durcheinander unter verschiedenen Verwaltungen fahren, scheint auf eine beliebige Dauer angelegt.

Die unterdessen 170 Jahre alte Kantonstrennung der beiden Basel ist ein Faktum, das politisch heute – und wahrscheinlich noch lange nicht – aus der Welt geschafft werden kann. Die ebenfalls seit 170 Jahren verunmöglichten Eingemeindungen schnüren seit dem Anfang des 20. Jahrhunderts die Stadt Basel zunehmend ein. Sie möchte grösser werden, aber kann es nicht. Für wachsende Institutionen zentraler und ausgesprochen städtischer Natur hat sie immer weniger Raum, oder sie muss ihn der langsam schwindenden Bevölkerung wegnehmen. An den stetigen Verlust von Steuersubstrat scheint sie sich schon gewöhnt zu haben.

Das Ergebnis ist ein Bedeutungsverlust, der sich jetzt auch auf die ganze Agglomeration auszuweiten beginnt. Wirtschaftlich ist diese schweizerische Grossagglomeration unerwartet erfolgreich und konkurrenzfähig; im politischen, gesellschaftlichen, wissenschaftlichen und geistigen Gewicht aber nimmt sie ab. Basel und die ganze Nordwestschweiz sind eine Art Aussenposten der mittelländischen Schweiz geworden; die Universität Basel liegt im Vergleich zu anderen Hochschulen zurück, der nördlich vom Jura dominierenden Basler Zeitung gelingt der Sprung ins Mittelland nicht, investitionsfreudigen Bauherren kann die Stadt immer weniger Möglichkeiten vorschlagen. Im Lichte solcher Verschiebungen nimmt der Gegensatz von selbstbewusster Vorstadtgemeinde zur etwas gedemütigten Stadt Basel weiter ab, da entsteht kein zukunftsversprechender Dialog.

Einfach gesagt: Alternativen sind nicht in Sicht. Auf einen Gesinnungswandel im Nachbarkanton zu hoffen, ist kein guter Rat. Von einem EU-Beitritt der Schweiz Veränderungen dieser Verhältnisse zu erwarten, ist für die absehbare Zukunft illusorisch, so faszinierend eine EU-Erweiterung Basels (zum Beispiel im Trambahnnetz, in der Flughafenanbindung, im Huckepack-Verkehr oder in der Spitalplanung) sein könnte.

Das Stichwort „Eingemeindungen“ kommt schon seit sehr langer Zeit im Stadt-Land-Dialog nicht mehr vor. Es ist ein eigentliches Reizthema und wird sofort als Ausdruck des städtischen Machtanspruchs, wenn nicht sogar der Arroganz, interpretiert. Das wird auch mit diesem Text passieren, obschon es nur darum ging, die Stadt Basel und ihre Entwicklungsmöglichkeiten einmal im Vergleich zu anderen Schweizer Städten darzustellen. Die Leute in der Stadt können die Situation nicht ändern; die Leute auf der Landschaft wollen es – mehrheitlich – nicht.